La promesse de l’aube d’un Président au Sommet
Par Robin Degron
22 juillet 2020

Dans notre tribune du 23 mars 2020, nous appelions à un traitement de cheval pour une Europe en souffrance de Covid19 mais surtout de solidarité et d’ambition. Le mal était profond et s’exprimait déjà dans les difficultés rencontrées à promouvoir un nouveau cadre financier pluriannuel 2021-2027 (1) (2). L’Europe ne parvenait pas à accoucher d’elle-même, à réaliser sa transition budgétaire vers plus d’intégration, intégration devenue indispensable à l’aune d’une globalisation débridée et d’un Monde de plus en plus violent (3). Comme Romain Gary dans la Promesse de l’aube (1960),     « J’étais loin d’être désespéré. … Je me donne souvent des airs. … Il n’y a rien à faire. Il y a toujours quelque chose en moi qui continue à sourire. »
L’élite franco-allemande du corps vétérinaire s’est penchée sur la bête et, non sans effort, est parvenue à faire renaître l’Union, au petit matin, in extremis, comme souvent dans le pré communautaire :     « Next Generation EU », le nom d’un poulain d’avenir, un brin anglophone mais chacun comprendra, y compris au pays de Houellebecq.

Le Sommet européen de Bruxelles qui s’est tenu du 17 au 21 juillet 2020 n’était pas gagné d’avance. C’est peu de le dire. Les positions de chacun des quatre blocs géopolitiques, désormais structurant l’espace communautaire, étaient a priori incompatibles.

Au couple franco-allemand de porter une ambition européenne à travers un nouveau cadre financier pluriannuel 2021-2027 post Brexit, CFP amputé d’un de ses principaux contributeurs nets mais qui soit à la hauteur des enjeux que l’UE doit relever (adaptation et lutte contre les dérèglements climatiques, promotion d’une économie de l’innovation, gestion communautaire de l’immigration, développement d’une industrie de défense commune, préservation de l’aide au développement aussi).

Au tandem franco-allemand revenait également de porter un plan de relance d’après confinement suffisamment important financièrement pour aider efficacement les pays les plus touchés par le Covid19 à s’en sortir, en particulier l’Italie dont la chute entraînerait, de facto, l’effondrement de la zone Euro.

Aux pays du Sud de soutenir ledit plan en évitant de se trouver mis sous la tutelle budgétaire de la Commission, avec le spectre de revivre ce que les grecs avaient pu éprouver lors de la crise de la dette souveraine de 2008 et sa cohorte mensuelle de rédempteurs financiers en costume noir : la Troïka Commission/BCE/FMI dont la seule évocation rappelle les douloureux souvenirs des réajustements structurels imposés aux pays en (sous)développement dans les années 80.

Aux pays de l’Europe centrale et orientale, le soin de défendre les acquis de la PAC et de la politique de cohésion comme le Sud de l’Europe mais avec le souci spécifique d’éviter à tout prix la conditionnalité au respect des règles communes de l’Etat de droit, en particulier la Hongrie.

Aux pays du Nord enfin, de sortir du bois après le retrait du Royaume-Uni de l’Union et d’assumer le rôle de censeur budgétaire en limitant l’ampleur des transferts (et du solde net par habitant) 1 des Pays-Bas et de la Scandinavie (sans oublier l’Autriche, curieusement positionnée dans ce groupe septentrional) vers le reste d’un continent politique en gestation.
Gardiens de l’orthodoxie budgétaire et de réformes structurelles imposées aux Etats en difficultés, étaient-ils bien conscients du risque politique d’un réveil des nationalismes et des populismes de tout bord en Europe ?
L’Histoire ne se répète pas mais elle bégaie parfois et les manuels scolaires sont plein des images   « joyeuses » de l’Allemagne des années 30 qui sort de la crise en basculant dans le fascisme.

Au bilan, l’économie générale du plan de relance « Next Generation EU » défendu par la France et l’Allemagne est préservée et le projet de CFP post 2020, bien que légèrement limé, demeure globalement conforme à l’esprit du projet forgé sous la Commission Juncker en mai 2018.
Ce sont bien 750 Mds€ qui seront empruntés par l’Union, en son nom propre, et redistribués pour 390 Mds€ sous forme de subventions non conditionnées à des plans de réforme et 360 Mds€ sous forme de prêts à taux quasi nul.
L’épure initiale du projet de plan fixait le quantum à 500 Mds€ de subvention et 250 Mds€ de prêt mais le signal reste fort. L’Union s’endette pour soutenir ses Etats les plus fragiles : les fameux Eurobonds sont nés dans la douleur de la crise sanitaire.

La solidarité européenne progresse, comme toujours dans la tourmente. Initialement évalué (en Euros 2018) à 1135 Mds€, l’enveloppe pour sept ans du cadre financier pluriannuel post 2020 tombe à 1074 Mds€, soit une baisse de 5% et un seuil de 1,1% du RNB communautaire des crédits d’engagement à peine atteint.
Cependant, tout compris, CFP et plan de relance, pour la période 2021-2027, le volume des soutiens communautaires frôle les 1,8% du RNB. Le niveau symbolique des 2% de la richesse européenne pour le budget de son Union est presque franchi.
On reste toutefois très loin d’un schéma budgétaire fédéraliste : aux Etats-Unis d’Amérique, le montant du budget fédéral avoisine les 20% du RNB. Long is the road (4).
Il n’est pas abusif d’additionner les fonds du plan de relance avec ceux du CFP car les programmes communautaires de droit commun (ex. Horizon 2020, InvestEU) seront bien abondés par les financements complémentaires apportés par Next Generation EU. La simplicité de gestion y gagne d’ailleurs.

Côté conditionnalité à l’Etat de droit, la Hongrie et ses alliés du groupe de Višegrad sont désormais tranquilles : il faudra désormais une majorité qualifiée au sein du Conseil pour engager la procédure de sanction et non plus la majorité qualifiée pour ne pas l’enclencher (cf. règle de la majorité qualifiée inversée, en pratique dirimante à la conditionnalité effective des fonds de cohésion au respect des règles de l’Etat de droit).

Les Frugaux (Autriche, Pays-Bas, Danemark, Suède et Finlande qui s’est placée tardivement sur l’autel des sacrifiés du solde net par habitant) gagnent quant à eux des rabais considérables à leur contribution au budget européen, en particulier l’Autriche.
On croyait ce système, inventé sur mesure pour le Royaume-Uni à la suite du Sommet de Fontainebleau de 1984, en voie d’extinction. Il n’en est rien. L’éternel « juste retour » demeure encore bien présent dans une machinerie financière commune toujours complexe. Chaque Etat-membre contribuera à cette prise en charge de ces quelques égoïsmes nationaux au prorata de son RNB : la France ne perd donc pas plus que l’Allemagne sur ce plan et elle retrouve la force d’un couple, de nouveau solidaire y compris financièrement, dans l’adversité.

La question des ressources progresse aussi à travers la lecture des conclusions de ce Conseil européen historique par sa longueur et sa portée. Est acté le principe de la taxe sur les déchets plastiques non recyclés, à échéance 2021, celle sur les géants du numérique ainsi que taxe carbone sur les importations aux frontières de l’Union, à échéance 2023. La taxe sur les transactions financières reste dans les limbes même si elle est bien évoquée comme une piste pour le futur financement d’un budget communautaire qui gagne globalement en autonomie.

Personne ne perd la face, certains gagnent un peu, d’autres beaucoup et l’Union – dans son ensemble – se replace dans une dynamique positive par ailleurs servie, on ne le redit pas assez (cf. encadré sur le calendrier communautaire depuis le début de la crise), par une Banque centrale européenne des plus accommodantes avec des taux d’intérêt historiquement et durablement bas, tant que l’indice des prix harmonisés à la consommation (IPHC) restera en dessous des 2% du moins. Vu le contexte économique générale et la tendance à la baisse du pouvoir d’achat des ménages, le spectre inflationniste s’éloigne sans doute durablement du ciel de l’Union.

?Encadré – Principaux blocages ou mesures économiques et financières prises par l’UE à l’hiver 2020 puis en réaction à la pandémie de Covid-19 (actualisé au 22 juillet 2020)

21 février 2020 – Le Sommet européen ne parvient pas à s’accorder sur le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) de l’Union européen pour la période 2021-2027 les Frugal Five (à l’époque : Allemagne, Autriche, Pays-Bas, Danemark et Suède) s’opposant à une hausse des dépenses européennes et les pays du Sud ou de l’Est de l’Union restant globalement attachés au maintien des montants alloués à la politique de cohésion, à la politique régionale et à la politique agricole commune nonobstant la nécessité de développer les moyens de la politique migratoire de l’UE et de construire un marché commun de l’armement.

19 mars 2020 – La Banque centrale européenne (BCE) annonce un plan de rachat d’actifs à hauteur de 1100 Mds € mais uniquement sur le marché secondaire. Les Etats-membres de la Zone Euro continuent d’acheter directement leur dette sur les marchés financiers, par exemple en France auprès des Spécialistes des Valeurs du Trésor (SVT) lors de l’adjudication du 16 mars, premier jour du confinement dans le pays.

23 mars 2020 – Le Conseil ECOFIN suspend l’application du Pacte de stabilité et de croissance pour une « durée indéterminée » (les règles de maîtrise du déficit nominal à moins de 3% du PIB, du déficit structurel à moins de 0,5% du PIB et de retour vers un endettement de 60% du PIB d’ici 2022 sont en particulier suspendues mais pas abolies)

28 mars 2020 – La présidente de la Commission européenne annonce vouloir modifier le projet de CFP 2021-2027 pour y adjoindre un plan de relance post crise sanitaire.

9 avril 2020 – L’Eurogroup, élargi aux pays du mécanisme de change européen (MCE), annonce un plan d’urgence pour lutter contre la pandémie qui s’appuie sur trois axes : des prêts à hauteur de 200 Md€ de la Banque européenne d’investissement (BEI) ; des prêts jusqu’à 2% du PIB par pays, soit 240 Md€ potentiellement au total à l’échelle communautaire, du Mécanisme européen de stabilité (MES) sans condition de réforme seulement pour les financements devant servir aux systèmes de santé ; un nouveau fonds de garantie d’emprunts financé par les Etats-membres pour pouvoir prêter à hauteur de 100 Md€ aux Etats mettant en place des systèmes d’assurance chômage partiel suite à la pandémie (le SURE, pour Support to mitigate unemployement risk in emergency, est administré par la Commission).
Un plan de relance post crise sanitaire est évoqué.

23 avril 2020 – Le Sommet européen acte un plan de relance qui s’appuie sur un nouveau projet de cadre financier pluriannuel 2021-2027. Sans accepter la mutualisation de la dette, les Frugal Five, en particulier l’Allemagne, sont favorables à un renforcement du budget communautaire par la possibilité de recours l’emprunt par la Commission, emprunt garanti par les Etats-membres. Reste la question pendante de savoir si les nouveaux moyens financiers européens profiteront aux Etats, en particulier ceux du Sud, sous forme de subventions ou de prêts.

18 mai 2020 – L’Allemagne et la France présentent une initiative commune en faveur d’un fonds de relance doté de 500 Md€, adossé au CFP post 2020, financé par l’endettement de l’Union européenne pour subventionner les Etats les plus touchés par la crise.

23 mai 2020 – Les Frugal Four (Autriche, Danemark, Pays-Bas et Suède) font une contre-proposition de financement de la relance de l’Union suite à la crise sanitaire en se basant sur une offre de prêt (non chiffrée initialement puis tournant autour de 250 Md€) aux Etats les plus en difficulté assujettie à des plans nationaux de réformes. Ils n’envisagent pas de renforcement du budget de l’Union européenne.

27 mai 2020 – La Commission européenne présente le Parlement européen son nouveau projet de CFP post 2020 révisé et son plan de relance post Covid-19. Le CFP se monterait à 1100 Md€ auxquels s’ajouterait un plan de relance, dénommé Next Generation EU, doté de 750 Md€ dont 500 Md€ sous forme de subvention et 250 Md€ sous forme de prêt.

4 juin 2020 – BCE renforce son plan de rachat d’actifs de 600 Md€.

18 juin 2020 – Le Conseil européen ne parvient pas à s’accorder sur les modalités de la relance et l’équilibre général du CFP post 2020.

21 juillet 2020 – Le Sommet des chefs d’Etats et de gouvernement des 27 Etats-membres de l’Union s’accorde sur le CFP 2021-2027 et le plan de relance Next Generation EU (cf. présente tribune pour le détail)?

Si la France obtient un succès diplomatique, elle devra cependant payer le prix des rabais consentis aux Frugaux. L’enjeu ne sera néanmoins que de quelques milliards d’euros. Les retours sur le plan de relance financé par l’endettement communautaire sont eux de l’ordre de 40 Mds€, environ 40% du plan national de relance d’une centaine de milliards d’euros qui sera dévoilé fin août.

Les intérêts de la diplomatie française rejoignent ceux de ses finances. Soyons clair, la trajectoire dessinée par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 qui prévoyait une baisse de trois points de PIB de la dépense publique et le retour à un déficit nominal de l’ordre du pourcent de PIB était brisée depuis belle lurette, bien avant la crise sanitaire.
Dans une certaine mesure, la tourmente du Covid19 emporte avec elle l’illusion d’un retour à l’équilibre des comptes que nous avions d’ailleurs pointée dès la promulgation de la LPFP 2018-2022. Celle-ci comptait un peu trop sur le succès d’Action Publique 2022 et trop peu sur les aléas de la conjoncture économique à cinq ans sachant que les années préélectorales, en 2020-2022 comme souvent, ne sont guère propices à la rigueur budgétaire (5).

Aujourd’hui et pour les « 600 jours » qui viennent, en Europe et en France, l’argent coule à flot, qu’il provienne du fonctionnement de la « planche à billet » commune ou de l’endettement public, désormais pour partie mutualisé.
Et alors ? La politique ne réduit pas à la recherche de l’équilibre budgétaire (6).
?L’unité n’a pas de prix même? si elle aura, tôt ou tard, un coût dont l’impact sera d’autant atténué que la croissance sera au rendez-vous.

Certes, il faudra concilier cette croissance avec l’impératif écologique (7) (8) (9). Cela ne va pas de soi mais il y a moyen de concevoir une économie verte : l’isolation de nos bâtiments et le développement de nos transports collectifs ou individuels alternatifs à la voiture diesel nous laissent quelques belles années de répit avant d’affronter la question tant redoutée de la décroissance.
On n’en est pas là. Le traitement de l’urgence socio-économique prime. L’urgence climatique passe sans doute quant à elle par des travaux d’adaptation rapide à la hausse tendancielle des températures et à une réorientation, forcément, progressive de notre appareil industriel et de notre flotte, automobile ou aéroportuaire.
Attention cependant à ne pas confondre investissement d’avenir et investissement matériel. Certes les infrastructures ont leur importance mais « il n’est de richesse que d’homme » pour reprendre les mots de Jean Bodin (Six livres de la République, 1576).
Comme nous le soulignions dans notre tribune « Au-delà de la prophétie de Houellebecq », l’investissement dans la formation de notre jeunesse et plus généralement dans le capital humain demeure essentiel pour affronter un Monde toujours plus volatile, incertain, complexe et aléatoire.

Après l’Objectif de développement durable n°2 (agriculture&alimentation) et OOD3 (santé), n’oublions jamais le prix attaché à l’ODD4 (Education) car l’éducation reste l’arme la plus puissante contre l’obscurantisme, toujours en embuscade en ces temps troublés (10).

Sans doute fallait-il sauver l’économie de l’Union et la France d’une mort annoncée qui justifie,       « quoiqu’il en coûte », d’injecter du sang frais dans son grand corps malade du Covid19 et structurellement atteint du syndrome de la croissance atone.

Il faudrait maintenant que le traitement opère dans la durée et génère effectivement non seulement un soutien de la croissance à court terme mais également un rehaussement de la croissance potentielle.
L’heure est donc aux investissements d’avenir et la main revient aux gouvernements européens, singulièrement à celui dirigé par notre nouveau Premier Ministre, pour sortir de la salle de réanimation et d’entamer une convalescence qu’on espère pas trop fragilisée par l’éventuel regain de l’épidémie à l’automne. « A la Grâce de Dieu » dirait Jean d’Ormesson.

Le quinquennat, à mi-mandat, a gagné ses paris européens. L’élection du printemps 2019 du Parlement de Strasbourg, sans être un franc succès, a sauvegardé l’essentiel, à savoir une dynamique de progrès communautaire et un axe écologique, soutenu par Renew Europe, suffisamment clair pour inspirer collectivement l’ensemble des Etats de l’Union.
On en viendrait presque à penser à un drapeau vert étoilé pour les Etats Unis d’Europe ! Le Sommet de l’été 2020 donne en tout cas à notre Europe des moyens substantiels au service de ses ambitions. Reste à gagner le pari national d’une France remise en marche et prête à investir, avec confiance, son XXIème siècle. C’est sur ces deux pieds, ces deux piliers que seront à évaluer les résultats de ce quinquennat pas comme les autres où le destin de la France et celui de l’Europe apparaissent aux yeux des Français enfin unis.
Ici, nous sommes confrontés à nos propres fractures : si la France est un Etat unitaire, elle n’en reste pas moins « à l’organisation décentralisée » (11) et fondé sur le respect du paritarisme social. Tous ces acteurs seront-ils au rendez-vous de la relance ?
Gageons que le talent et l’expérience exceptionnelle du nouveau locataire de l’Hôtel de Matignon sauront résoudre notre équation à trois inconnus : Etat et ses opérateurs, les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale, les ASSO comme on dit dans le Système européen des comptes. Il faudra bien ressouder la France dans une authentique perspective de développement durable (12).

Les temps sont trop durs pour ne pas goûter ce plaisir du jour d’une Europe sortie de l’ornière profonde qui se profilait au début du printemps.

Alors, bravo Monsieur le Président, et bon courage Monsieur le Premier ministre, sincèrement. Vive la République, vive la France européenne.

Aux femmes et aux hommes de bonne volonté de rejoindre cet appel de l’Histoire. Et de citer Camus, encore et toujours (L’Etranger, 1942) : « Et après ? C’était comme si j’avais attendu pendant tout le temps cette minute et cette petite aube où je serais justifié. ». Les vétérinaires travaillent souvent dur à l’aurore pour mettre bas les chevaux au pré. Maintenant qu’ils sont sur pied, qu’ils galopent comme avec les cavaliers d’un orage d’été.

Robin Degron
22 Juillet 2020

Robin Degron est ancien élève de l’ENA, professeur associé de droit public à l’université Paris 1 – Panthéon-Sorbonne (HDR Géographie), maître de conférence à Sciences Po et conseiller scientifique de Futuribles. Docteur en géographie économique, DEA en biométrie ancien ingénieur de l’ENGREF, Directeur d’un EDPA à la HPA de Dauphine.Rédacteur en chef adjoint de la Revue Gestion&Finances publiques.
Il est l’auteur de six livres et de plusieurs articles sur le développement durable et l’organisation spatiale des pouvoirs sous contrainte financière, thème de son HDR.Robin Degron est en outre Conseiller spécial auprès de France Stratégie.
Haut fonctionnaire des finances, Robin Degron a eu des expériences administratives multiscalaires et construit une réflexion sur le développement durable des territoires d’Europe, son organisation, ses moyens.
Conseiller référendaire à la Cour des comptes, Première chambre (2015-2018).

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Notes

1 Avec l’Allemagne et la France, l’Autriche, les Pays-Bas, le Danemark et la Suède présente une contribution nette au budget général de l’Union européenne de plus de 100 euros/habitant/an dans le cadre de CFP 2014-2020. Ce prisme explique pour partie la réticence des Frugaux à payer davantage pour le CFP 2021-2027.

Références de l’auteur évoquées dans le texte :

(1) « Les finances publiques, témoins de l’inertie des institutions européennes et françaises », Revue française de finances publiques, pp. 167-183, n°122, avril 2013.

(2) « L’agenda financier Europe 2027 : Une quête de croissance, des cohésions qui s’érodent », Gestion&Finances publiques, pp. 112-120, n°6, novembre-décembre 2018.

(3) « Les démocraties européennes à l’épreuve de la mondialisation à travers le cas du Brexit », revue Politiques et management public, pp. 133-139, vol. 36, n°2 (2019).

(4) The new European budgetary order, Bruylant, Septembre 2018.

(5) « L’agenda financier France 2022 : tournant des lois de programmation des finances publiques et de la décentralisation ? », Gestion&Finances publiques, pp. 7-15, n°1, janvier-février 2018.

(6) « La dette est-elle soluble dans la Constitution ? Oui mais pas en France et c’est tant mieux pour l’Europe ! », Actes du colloque de le Société française de finances publiques, le 15 mai 2018, à l’Université de Reims, sur la dette publique, parus dans la Revue de Gestion et de Finances publiques, n°4, juillet-août 2018.

(7) “The EU in front of the investment’s wall”, Actes du colloque de l’Université du Kent, du 7 décembre 2018, à Canterbury, sur l’avenir de l’Europe, à paraître aux Presses de l’Université du Kent.

(8) En France (Octobre 2018 à Paris), conférence sur « Pour des budgets qui relancent l’investissement en Europe », évènement organisé par la Société d’encouragement pour l’industrie nationale et le Mouvement Européen – France (texte en ligne)

http://www.industrienationale.fr/pour-des-budgets-qui-relancent-leurope/

https://www.youtube.com/watch?v=trsbLCZ5mKI

(9) La France, bonne élève du développement durable ?, Collection Doc’en poche, La Documentation française, octobre 2012.

(10) « Les Objectifs de développement durable 2015-2030 : Un cadre international d’actions sous forte contrainte financière », Gestion&Finances publiques, pp. 72-83, n°3, mai-juin 2020.

(11) « La décentralisation et la construction européenne face au développement durable », revue Pouvoirs locaux, pp. 131-139, n°92, I/2012.

(12) En France (Janvier 2019 à Paris), conférence sur « La planète ou le peuple, faut-il choisir ? », évènement organisé par le Groupe d’études géopolitiques (GEG) de l’Ecole normale supérieure de Paris (texte en ligne)

https://legrandcontinent.eu/2018/12/10/la-planete-ou-le-peuple-faut-il-vraiment-choisir/