Conférence donnée par Olivier Marty à l’AUAN – MARTY, 3 novembre 2020
Relance et performance de l’économie européenne

La crise économique issue de la pandémie a inexorablement frappé l’Union européenne, et particulièrement certains pays de la zone euro qui étaient préalablement fragiles au plan budgétaire et financier, économique, politique et social : Italie, Espagne, France. Alors que le choc est (en apparence) de nature « symétrique », ses effets sont très inégaux et certainement injustes, plongeant en tout état de cause l’Europe dans une nouvelle période critique.

La relance de l’économie européenne est un terme faisant écho au défi présent de l’Union, consistant à assurer le rebond de l’activité à la suite d’un choc tellurique, sans précédent depuis la crise de 1929 et plus grave, en termes d’ampleur sinon de nature, que celui de 2008. La performance fait, elle, référence à l’impératif de croissance, de compétitivité et de soutenabilité, budgétaire et écologique, de l’économie européenne en sortie de crise.

Au plan économique, l’UE a su réagir vite et très correctement à la crise, dès le printemps puis surtout à l’été, avec des mesures inédites de sauvegarde puis de soutien de l’activité. En ce sens, elle a montré qu’elle avait tiré des leçons de la crise de 2008. Toutefois, des incertitudes sur l’effectivité des actions engagées demeurent, tandis que des effets de long-terme du choc sont à craindre. Les mesures de relance actées permettront-t-elles d’assurer à la fois le rebond et la performance de moyen-terme de l’économie européenne ?

L’UE a été fortement exposée, pour des raisons diverses, à la crise économique mondiale sans précédent issue de la pandémie, ce qui a légitimé des actions inédites de ses institutions, en soutien aux mesures prises par ses États membres (I). Des incertitudes planent toutefois sur l’effectivité du soutien financier européen, tandis que la performance de long-terme de l’économie pourrait être obérée, rendant nécessaires des mesures complémentaires (II).

1. L’UE a été fortement touchée, pour des raisons diverses, par la crise économique issue de la pandémie de COVID 19, légitimant ainsi des actions inédites de ses institutions en soutien aux États membres

A – La crise économique mondiale s’est transmise logiquement vers l’Union européenne par le biais de canaux bien identifiés

1. La nature de la crise économique mondiale

La crise actuelle est une crise de l’économie réelle mondiale, où s’enchainent des chocs divers (canaux de transmission) :

– un choc d’offre en Chine provoqué par la pandémie et le confinement de Wuhan ;
– l’effet de ce choc d’offre sur les importations et les exportations de la Chine et la disruption associée des « chaînes de valeur » mondiales ;
– un choc de demande, touchant particulièrement certains secteurs (aviation, tourisme, restauration, évènementiel) amplifiés par les confinements actés.
– des faillites et risques de faillites en chaîne d’entreprises voire d’institutions financières (banques, en particulier).

La crise actuelle est donc différente de celle de 2008 : à l’époque, nous avions l’éclatement d’une bulle financière associée au marché immobilier américain, qui provoqua un « risque systémique », c’est à dire une rupture des conditions financières normales (gel du crédit interbancaire) puis une récession mondiale profonde, mais progressive. Aujourd’hui, nous avons eu un arrêt soudain de « l’économie réelle », qui touche d’ailleurs plus les services que les secteurs industriels.

En 2008, c’était plutôt une crise de la demande que de l’offre, car la chute des marchés avait entrainé un gel puis un recul du crédit (-5% 2008/2009 vs + 10% avant la crise) et une chute massive de l’investissement, de la consommation et du commerce extérieur. Aujourd’hui, nous avons un choc sur l’économie réelle, principalement un choc d’offre négatif, qui ne touche pas le secteur financier même si celui-ci est exposé via les risques de faillites d’États voire de banques.

Les deux crises ont toutefois en commun leur caractère plus ou moins soudain et, bien entendu…leur portée globale !

2. Comment l’Europe est-elle touchée ?

L’Union europe?enne et la zone euro sont particulie?rement expose?es au choc e?conomique induit par la situation sanitaire mondiale, pour quatre raisons :

– les e?conomies de?pendent beaucoup du commerce international : de?s lors que les chaines de production mondialise?es sont fortement perturbe?es, l’économie de l’UEsouffre ;
– le tissu productif européen, dans les domaines industriels et de services, e?tait de?ja? fragilise? avant la crise, partiellement en raison de cette ouverture au commerce international ;
– des mesures de confinement plus ou moins ge?ne?ralise?es, restreignant l’offre et la demande, ont e?te? de?cide?es dans la plupart des pays europe?ens ;
– les finances publiques de plusieurs E?tats, avant me?me que ceux-ci n’engagent de tre?s fortes dépenses publiques, e?taient de?ja? tendues, les exposant ainsi a? un risque d’insolvabilité?, qui contraint les dépenses publiques.

S’ajoute a? ce choc économique brutal une tre?s grande incertitude portant sur : i) le développement spatio-temporel de la pandémie ; ii) le risque de reprise de la pande?mie sur le territoire européen, avec le risque associé de réinstauration de mesures drastiques ; iii) l’ampleur des destructions des capacite?s de production et de cho?mage (effets d’hyste?re?sis). Plus fondamentalement, les chaines de production mondiales pourraient e?tre plus ou moins rapidement remises en cause, ce qui peut avoir des effets marginalement positifs, mais cela ajoute aussi de l’incertitude.

Il résulte du choc récessif une chute vertigineuse et continue de la croissance (et une ouverture assez proportionnelle des déficits) des E?tats.

D’après les dernières estimations du Fonds monétaire international (FMI, octobre 2020) :

– L’activité mondiale connaitrait une récession de 4,4% en 2020, c’est à dire un peu moins que prévu initialement (-5,2% en juin) et, plus précisément : -5,8% pour les pays avancés vs -8,1% en juin et -3,3% pour les émergents (avec la Chine, i.e. sans elle, cela serait bien pire !) et la reprise sera « longue, inégale et incertaine » (rebond de 3,9%, en 2021). En d’autres termes, nous aurons une reprise sous la forme d’une aile d’oiseau brisée.

– Les pays d’Europe sont les plus touchés au monde, avec l’Inde : Espagne : -12,8%, Italie : – 10,6%, RU et France : – 9,8%, Allemagne, – 6% (vs – 7,8% en juin). En moyenne, en zone euro : -9,3%. Pour l’Union, cette crise brise le « momentum » de reprise observée depuis 2014 ainsi que le processus de convergence des économies et le rétablissement très progressif de la confiance entre États, qui avaient enfin repris.

B – Les institutions de l’UE ont, au plan économique, bien réagi à la crise, en proposant des solutions financières complémentaires à l’action des États

1. Des mesures visant la sauvegarde des tissus productifs

Dès le mois de mars, assez vite après le début de la pandémie en Europe (le mois de janvier), l’UE a mobilisé ses institutions pour aider les États à « congeler » leurs économies, à éviter un« carnage » économique (avec des chutes d’activité, des faillites, du chômage potentiellement plus élevés) et financier (une crise boursière plus forte encore qu’observée, et des faillites bancaires, avec des risques d’insolvabilité sur les dettes publiques).

Les États de l’UE ont tous fait peu ou prou la même chose : des garanties de prêts bancaires (en zone euro, au printemps, pour un total de 12% du PIB, 1400 milliards), des reports de charges sociales et d’impôts, du financement du chômage partiel (soit des aides à la trésorerie, en zone euro, au printemps, pour 2% du PIB, près de 300 milliards). Il fallait donner aux États les moyens de leurs actions, sans faire peser de risques sur les dettes : c’est ici que l’action de l’UE a été essentielle.

Ainsi, on a observé au niveau de l’UE :

– Au plan budgétaire, l’activation de la clause de flexibilité générale au Pacte de stabilité (PSC), le déblocage de fonds structurels non utilisés, ou le relâchement des règles sur les aides d’État pour venir en aide aux entreprises en difficulté. Les États, en somme, peuvent faire à peu près ce qu’ils veulent, même si cela risque d’aggraver les divergences économiques (cf infra) ;

– Au plan monétaire, la BCE est allée très vite pour contenir les tensions financières, en particulier sur les dettes publiques, avec le programme « PEPP », suivant les achats de la fin d’année 2019 (pour un total de 1.350milliards EUR). Elle a aussi assoupli les conditions de financement des banques (facilité à -0,75%) et relâché les contraintes prudentielles des grandes banques. Le tout au prix d’une nouvelle « fuite en avant » monétaire ;

– La BEI, la Commission et le MES ont été mobilisés également à hauteur de 540 milliards d’euros (Fonds de Garantie / BEI ; programme SURE de financement du chômage partiel, lignes de liquidités du MES). L’idée sur ce chapitre est de couvrir les risques bancaires (BEI), de refinancer les mécanismes de chômage partiel, et d’assurer des lignes de crédit aux États de la zone euro qui le souhaiteraient.

On a observé dès ce premier chapitre d’aides européennes du printemps, et on l’observera plus encore lors de l’été, que l’UE a bien tiré les leçons de la crise de 2008:

– elle a agi très vite: il en est ainsi de la BCE, mais aussi de la Commission et du MES, qui n’existait pas auparavant ;
– les institutions ont aidé les États à être ambitieux, avec des dispositifs nouveaux (SURE, lignes quasi-inconditionnelles du MES, plus tard les « coronabonds ») ;
– l’UE s’est donnée des moyens très conséquents, avec les deux clauses de flexibilité au PSC et aux aides d’États, notamment ;
– elle indique qu’elle veut éviter « l’austérité » budgétaire, en ouvrant les vannes fortement et en ne songeant pas à les refermer trop vite.

2. Des mesures de relance de l’économie européenne

Il était très important pour l’UE de faire plus encore, de contribuer à la relance des économies, c’est à dire de fournir des moyens supplémentaires aux États engageant des dépenses budgétaires massives. En refinançant les États, on permettait à ceux-ci d’éviter de faire trop peu au plan budgétaire, et donc de s’exposer à des attaques spéculatives. L’objectif était d’éviter à la fois la dépression collective, mais aussi des tensions sur les dettes souveraines. Des questions difficiles furent alors reposées : qui paiera ? comment ? à quel prix ?

Le 21 juillet dernier fut trouvé un accord historique sur le plan de relance européen, qui consiste essentiellement à mettre sur pieds une capacité d’endettement commun de 750 milliards d’euros sur 38 ans (les « coronabonds »). 390 milliards de dons et360 milliards de subventions seront octroyés sur 3 ans, principalement en 2021, et conditionnés à un usage massif en faveur de la transition climatique (30% des fonds alloués) et numérique (27%).

L’accord de juillet est très positif : il permet, « volens nolens »,l’expression d’une solidarité, donne des moyens de la relance, vise également le soutien au long-terme via l’investissement et les réformes structurelles, dont la coordination est promue. Le plan de relance européen pousse, en somme, les capitales à se soucier des enjeux d’avenir et à se réapproprier l’impératif de coordination de leurs politiques économiques et structurelles.

L’accord a aussi le mérite de créer des précédents au plan de l’endettement commun et du développement de nouvelles ressources propres communes. Il a toutefois un prix : il a ravivé les tensions entre États membres et les sociétés, il a conduit à une amputation du cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027,auquel il est lié (Erasmus, santé, InvestEU, par exemple). Il décrédibilise, enfin, un peu plus les politiques économiques européennes.

II – Les mesures de relance européennes risquent toutefois d’être obérées et insuffisantes tandis que des effets négatifs de plus long-terme planent sur l’économie européenne, rendant nécessaires des actions complémentaires

A – Les mesures de relance de l’économie européenne pourraient être contrariées et insuffisantes

1. La mise en œuvre du plan de relance européen n’est pas acquise

Sitôt adopté, sitôt contesté : tel est le sort du plan de relanceeuropéen ! Le problème se pose au niveau du Conseil des ministres, qui doit le valider formellement, après l’accord de principe des chefs d’État et de gouvernement, et au niveau du Parlement européen (PE), qui doit faire de même. La négociation va surtout avoir lieu entre les États et le Parlement européen, sur plusieurs aspects :

– le volume et la structure définitive du budget européen : le PE, qui voulait un CFP de 1.300 milliards, est fâché contre les États, qui l’ont amputé. Les députés voudraient plus de fonds pour la RDI, Erasmus, la santé…Les pays « frugaux » refusent catégoriquement, arguant de leur générosité inédite de l’été !

– la question du développement des ressources propres européennes : le PE en voudrait six, avec un échéancier précis : taxe carbone aux frontières, numérique, sur les sociétés, sur les plastiques, sur le carbone en interne (réforme de l’ETS), TTF ;

– les contraintes imposées aux États ne respectant pas l’État de droit (Pologne, Hongrie). L’idée du plan de relance est d’instaurer un vote à la majorité qualifiée sur les plans nationaux, mais les États concernés ne veulent pas que le mécanisme soit efficace.

Au total, cette situation fait craindre que le plan ne soit pas mis en œuvre en janvier 2021, comme cela est pourtant prévu.

2. Le plan de relance n’est sûrement pas suffisant pour soutenir l’activité

Face à des récessions très importantes, le problème est double :

– l’efficacité des plans nationaux et européen peut être insuffisante, car ceux-ci soutiennent essentiellement des projets d’investissement de moyen-long terme et pas suffisamment l’activité à court-terme ;

– les montants européens engagés ne sont pas suffisants, cf la BCE, qui en avril / mai indiquait que 1.500 milliards d’euros étaient nécessaires dans la phase de relance.

Enfin, la pandémie fait son retour en Europe, ce qui aggravera la situation dans bien des cas (Italie, France, Espagne, Allemagne, Europe de l’Est) : les économies vont être à nouveau déprimées par la réinstauration des confinements et nécessiter de nouveaux plans de relance, voire de nouveaux dispositifs d’aide européens….

B – Les effets de moyen-long terme de la crise seront importants, ce qui souligne la nécessité de mesures additionnelles de soutien à l’économie européenne

1. La crise va « laisser des traces »

La première inquiétude concerne les problèmes des entreprises: celles-ci vont faire face à une chute drastique de leur chiffre d’affaires et à une hausse de leur endettement. Beaucoup d’entre elles vont faire faillite, en plus de celles qui l’ont déjà fait. Ceci va détruire du capital productif et provoquer du chômage supplémentaire, obérant donc l’offre et la demande. En France : – 50 milliards de revenus pour les entreprises au S1 2020 (2% du PIB !), plus qu’en Italie et en Allemagne. La hausse des prix induite par la baisse de la productivité pourrait également dégrader la compétitivité de ces entreprises. De plus, ces mêmes entreprises, compte tenu de la vive incertitude dans laquelle elles sont (pandémie, conjoncture économique), vont avoir des difficultés à investir et à embaucher.

On trouve, en deuxième lieu, la situation dégradée des marchés du travail : les secteurs les plus touchés par la crise (tourisme, évènementiel, transports, etc) sont susceptibles de perdre beaucoup d’emplois (120 K emplois exposés dans l’OCDE, selon Artus et al) alors que ceux bénéficiant de la crise (numérique, en particulier – 55 K emplois concernés, ibid) n’en ont que peu à offrir, tandis que les gens ne seront pas tout de suite formés pour y aller, ce qui va rendre difficile la réaffectation des travailleurs. En général, les employés risquent donc d’être au chômage et de perdre des compétences. Le rétablissement normal des marchés du travail va donc prendre du temps !

A plus long-terme, on peut penser que les gains de productivité vont chuter en raison, tout à la fois, des nouvelles contraintes sanitaires, de la destruction du capital productif industriel et du maintien en vie d’entreprises « zombies ». En tout cas, on peut craindre dans les prochaines années, qu’au total, l’activité va être durablement déprimée : selon le FMI, nous aurons une perte de production mondiale de l’ordre de 28.000 milliards de dollars sur 2020-2025 ! Dit autrement, nous nous orientons vers la stagflation, c’est-à-dire une période de croissance faible et d’inflation modérément plus élevée.

En Europe, les divergences vont sans doute reprendre : au plan économique, les pays les plus touchés qui ne feraient pas suffisamment pour soutenir l’activité risquent de voir leur potentiel de croissance chuter, leur chômage augmenter, leurs déficits devenir à nouveau très difficilement soutenables. Les divergences sociales vont également être plus importantes aussi (paupérisation, pauvreté, inégalités accrues), de même que les divergences politiques (ressentiments entre États et sociétés). En somme, les pays les plus touchés par la crise sont ceux qui ont le moins de moyens d’y réagir, et vont en payer le prix lourd à long-terme, ce qui va agacer les pays riches. Les tensions usuelles dans la zone euro vont être ravivées…

2. De nouvelles mesures de soutien immédiat aux économies sont avisées

Afin de retourner la conjoncture de court-terme et de minimiser l’impact de la crise à long-terme, il pourrait être utile, dans la plupart des pays d’Europe (cf FMI, Timbeau, Artus et al) :

– De faire des politiques de transferts de revenus ciblés, maintenir des systèmes d’assurance chômage généreux(soutiens à la demande)
– d’assurer la reconversion des personnes vers les secteurs porteurs dès maintenant (soutien à l’offre – et demande)
– les entreprises devraient, selon les cas, bénéficier de moratoires sur leurs dettes et de réductions et reports d’impôts
– de modifier les règles de Bâle III et de Solvency II qui pénalisent le financement des PME

Pour réduire les divergences entre pays et entre régions d’Europe, des mesures de moyen-long terme sont aussi nécessaires : politiques industrielles de connectivité des régions et d’investissement, de formation et de mobilité, de transferts de revenus.

Conclusion

La crise économique issue du COVID 19 est un évènement sans précédent, par ses mécanismes, sa nature, et sa portée. Elle frappe les pays européens durement, à un moment où ceux-ci pouvaient enfin entrevoir le « bout du tunnel » de la précédente crise (de 2008 et de la zone euro). Si les mesures actées en réponse à la crise sont positives, et peuvent créer des précédents, elles seront manifestement insuffisantes pour contenir des divergences économiques, sociales et politiques renouvelées. Il est donc essentiel que les États, comme les institutions de l’UE, face plus et mieux pour assurer la reprise et la performance de moyen-terme de l’économie de l’UE. Plus fondamentalement, cette crise, à l’instar des autres, est une occasion pour les États d’Europe d’œuvrer mieux à l’organisation économique de l’Europe, afin de rehausser le potentiel de croissance, de plus long terme, de l’UE.

Olivier Marty

Bibliographie indicative

? Artus, P., Pastré, O., « L’économie post-COVID », Fayard, 2020
? Artus, P., Pastré, O., « Six réformes rapides à mettre en œuvre contre la crise », tribune dans Les Echos, 28 octobre2020
? CEPII, L’économie mondiale en 2021, La Découverte, octobre 2020
? Fonds monétaire international, “World economic outlook: a long and difficult ascent”, octobre 2020
? Lenglet, F., « Quoiqu’il en coûte ! », Albin Michel, octobre 2020
? Les Échos, « Le FMI prédit une croissance mondiale faible pour longtemps », 14 octobre 2020
? Les Échos, « 150 millions de personnes menacées d’extrême pauvreté », 8 octobre 2020
? Les Echos, « La Chine fait cavalier seul avec une reprise qui s’affermit », 14 octobre 2020
? Les Echos, « Plan de relance européen : l’inquiétant retard », 26 octobre 2020
? Marty, O., « Quelle réponse européenne à la crise ? », disponible sur https://www.emilemagazine.fr/article/2020/4/21/covid-19-quelle-reponse-europeenne-a-la-crise
? Marty, O., « Quelle crise économique ? », disponible sur https://www.emilemagazine.fr/article/2020/3/30/covid-19-quelle-crise-economique-
? Ockrent, C., « La guerre des récits », Éditions de l’Observatoire, octobre 2020
? Strauch et alii « Addressing the risk of regional disparities », ESM blog, octobre 2020
? Timbeau, X., « C’est un plan de relance sans relance », Interview aux Échos : https://www.lesechos.fr/economie-france/conjoncture/xavier-timbeau-ofce-cest-un-plan-de-relance-sans-relance-1249471
? Védrine, H., « Et après ? », Fayard, 2020
? Vittori, J-M., « Une crise bien plus inégalitaire que les précédentes », Les Échos, 13 octobre 2020
? Woerth, E., « La crise sera loin d’être effacée dans deux ans », Interview aux Échos :https://www.lesechos.fr/politique-societe/politique/eric-woerth-la-crise-sera-loin-detre-effacee-dans-deux-ans-1249657