La souveraineté alimentaire européenne: ne pas s’endormir sur ses lauriers par Robin Degron

La souveraineté alimentaire européenne : ne pas s’endormir sur ses lauriers
Par Robin Degron
17 avril 2020

La crise du Covid-19 remet les pendules à l’heure dans bien des domaines. Se soigner et se nourrir redeviennent une préoccupation des peuples. Après la question de la souveraineté sanitaire, qui nous fait tant défaut et que nous évoquions dans notre précédente tribune, vient celle de la production agricole et de la souveraineté alimentaire heureusement moins problématique durant le confinement. En Europe et en France, l’Objectif de développement durable dédié à l’accès à la nourriture (ODD n°2) du cycle 2015-2030 de l’ONU était, jusqu’à présent, pratiquement passé inaperçu.

En ces temps de crise, il convient de faire le point sur la situation de l’agriculture française, de revenir aux fondamentaux de la construction communautaire, de percevoir les évolutions depuis le Traité de Rome et d’envisager l’avenir. Ici, le « monde d’après » rime davantage avec la continuité qu’avec la rupture et c’est plutôt de la permanence ou du renforcement d’une politique historique de l’Union dont il faudrait parler. La perspective d’un nouveau cadre financier pluriannuel 2021-2027 pour l’UE appelle une attention renouvelée à la PAC et à sa fonction nourricière. Comme le souligne la place éminente de l’Objectif n°2 des ODD, la question alimentaire reste un des principaux enjeux pour l’Humanité.

Si la France demeure une puissance agricole dans l’imaginaire collectif, il faut avoir conscience de son affaiblissement progressif comme le révèle un récent rapport sénatorial . 1
Après une forte progression entre 1960 et 2000, la production agricole française diminue (cas de la production de viande) ou stagne (ex. lait et céréales) depuis. Alors qu’elle était le troisième exportateur mondial au début des années deux-mille avec 7,7% de part de marché en valeur en 2000, la France occupe désormais le sixième rang avec environ 4,5 % de parts de marché (en valeur, données 2017).

La perception de cette régression est atténuée par le maintien d’un excédent commercial agricole significatif, à hauteur de 5,5 Md€ en 2017. Toutefois, sans les vins et les spiritueux, la France aurait un déficit commercial agricole de plus de 6 Md€. Il conviendrait donc davantage de parler aujourd’hui de la puissance vitivinicole de la France plutôt que de sa puissance agricole sensu lato. Quatre filières maintiennent cependant d’importants excédents commerciaux : les céréales, en particulier le blé et l’orge (+ 4 Md€), les produits laitiers (+ 3,8 Md€), l’exportation de bovins, ovins ou de volailles vivants (1,6 Md€) et les sucres (+ 0,6 Md€). En contre-point, la France est déficitaire en matière de légumes (-1,1 Md€), de fruits (-3,4 Md€) et de poissons&crustacés (-3,5 Md€).

Selon la direction générale du Trésor , 2 l’évolution défavorable de la balance commerciale trouverait principalement son explication dans la perte de compétitivité de l’agriculture française du fait d’une part d’un coût relativement élevé de la main d’œuvre et, d’autre part, de la montée en puissance de la règlementation environnementale, plus qu’ailleurs dans l’Union. A cet affaiblissement de la puissance économique de notre secteur agricole national s’ajoute une érosion des moyens alloués à la politique agricole européenne.

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Aux origines de l’Union européenne, le Traité instituant la Communauté économique européenne, plus connu sous le nom de Traité de Rome du 25 mars 1957, stipulait dans son article 39 la mise en œuvre d’une politique agricole commune.
Celle-ci avait, à son commencement, plusieurs objectifs de nature plutôt quantitative : accroître la productivité de l’agriculture, assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, stabiliser les marchés, assurer des prix raisonnables aux consommateurs et surtout garantir la sécurité des approvisionnements. Définie au sortir de la guerre, l’idée d’une sécurité alimentaire européenne était consubstantielle de la PAC.

Cette priorité a cependant été progressivement reléguée et d’autres objectifs plus qualitatifs sont venus structurer la politique agricole commune. Depuis l’Uruguay round (1986-1994), la pression exercée par les accords internationaux de libre échange, au sein du GATT puis de l’Organisation mondiale du commerce (OMC, à partir de 1994) visant à réduire les aides à la production ainsi que la montée en puissance des exigences écologiques ont entraîné l’émergence d’un second pilier de la PAC spécifiquement dédié au développement rural, facteur de cohésion territoriale, ainsi qu’au découplage des aides directes et leur éco-conditionnalité.

Cette tendance a rencontré l’intérêt de la Commission européenne de limiter la part des financements alloués à l’agriculture dans son budget général pour dégager des marges de manœuvres financières et couvrir de nouvelles politiques publiques. Les concessions faites au sein du GATT ou de l’OMC en matière agricole permettent par ailleurs à d’autres productions européennes, à forte valeur ajoutée, notamment dans le secteur automobile de luxe, de prospérer à l’export.

Aujourd’hui, la crise sanitaire du Covid-19 vient rappeler à l’Union la pertinence de sa politique agricole commune. De ce point de vue, les débats qui avaient cours avant la pandémie autour du nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027 sont partiellement remis en cause. Bloquées depuis le Conseil européen du 27 février 2020, avec une opposition entre les pays du Sud de l’Union, dont la France, favorables à un renforcement du budget communautaire et ceux du Nord, en particulier des scandinaves et des Pays-Bas réticents à contribuer davantage, les négociations sont relancées par la Commission Von der Leyen dans le sens d’une plus grande ambition communautaire.

Rappelons que le projet de CFP établi par la Commission Juncker prévoyait une baisse relative substantielle des moyens financiers de l’UE. Avec le départ des Britanniques de l’Union, le plafond des autorisations d’engagement de l’UE sur 2021-2027 devait être ramené de 1,16% du à 1,03% du RNB . 3
Côté des dépenses, comme nous le notions au printemps 2018 ,4 l’UE faisait le choix de se disperser en développant sa politique de gestion migratoire et les moyens d’une industrie européenne de l’armement. Pour résoudre la quadrature du cercle d’une baisse relative des ressources et d’un accroissement des priorités politiques, les politiques historiques de l’Union étaient partiellement sacrifiées.
Au premier rang des régressions envisagées, les moyens de la PAC devaient perdre 15 % avec une érosion différentielle des fonds alloués au 1er et 2nd pilier respectivement en baisse de 16 et 13% (soit 254 et 70 Md€ en montant total, en euros 2018). Cette érosion des moyens de la PAC doit être replacée dans une perspective de temps long : entre 1985, au début de l’Uruguay round, et la période 2014-2020, la part de la PAC dans le budget général communautaire est en effet passé de 73% à environ 38% du total des engagements.

La PAC pousse de moins en moins les agriculteurs européens à produire (logique du 1er pilier) et tend également à moins soutenir le développement rural du 2nd pilier qui est pourtant un facteur de diversification qualitative et de cohésion territoriale.
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Il ne faudrait pas réduire la question agricole et alimentaire aux seuls cadres français et européen.
La lutte contre la faim dans le Monde demeure un enjeu majeur pour la communauté internationale. De ce point de vue, la FAO rappelle qu’à l’horizon 2050, la population mondiale devrait atteindre environ 9 Mds d’habitants, soit une hausse d’environ 30% par rapport à aujourd’hui, hausse principalement localisée dans les pays en développement. Afin de nourrir une population qui sera sans doute plus urbaine encore que maintenant et aux habitudes alimentaires toujours plus proches de celles des pays développés, la production alimentaire devrait augmenter de 70%. La FAO note ainsi que les pays en développement seront sans doute plus dépendant encore qu’actuellement des importations en céréales qui pourraient plus que doubler d’ici 2050.

Cette perspective est entachée de fortes incertitudes quant aux effets du dérèglement climatique pour deux raisons. Premièrement, les pays en développement pourraient subir l’essentiel des dommages liés au changement climatique en termes de baisse des rendements, sous l’effet notamment de moindres précipitations ou d’augmentation de la fréquence d’événements météorologiques extrêmes.
D’ici la fin du siècle, la FAO estime ainsi que la production agricole africaine pourrait chuter de 15 à 30%.

Deuxièmement, afin de participer à l’atténuation des changements climatiques, l’agriculture pourrait se concentrer sur la production de biocarburants. Entre 2000 et 2008, leur production a plus que triplé gageant d’autant la surface agricole utile à des fins alimentaires.

La question de l’alimentation reste donc, à l’échelle mondiale, plus que jamais, un enjeu majeur, deuxième objectif de développement durable du cycle 2015-2030 de l’ONU. La sensibilité que nous avons, nous occidentaux, conjoncturellement à cet objectif devrait nous amener à plus de solidarité en la matière avec les pays du Sud.

Pour conclure ce bref tour d’horizon de la question agricole, il nous semble que la crise sanitaire est l’occasion de prendre conscience des évolutions en cours et des défis multiscalaires qui sont devant nous. Dans la révision d’ensemble des priorités de l’UE post Covid-19, l’agriculture ne doit pas être une variable d’ajustement, ni le rôle de l’Union dans le Monde sous-estimé.

Depuis ses origines, la construction communautaire a fait de la PAC un pilier de la solidarité européenne et de la sécurité alimentaire. Le « monde d’après » ne pourra pas faire l’économie de cet acquis, de cet héritage qui demeure certes à ajuster, à perfectionner sur le plan écologique peut-être, mais qui assure l’essentiel en temps de crise : de quoi manger. Il ne faudrait donc pas que notre pays et l’Union s’endorment sur leurs lauriers comme ils l’ont fait en matière sanitaire.

Robin Degron
17 Avril 2020

Notes
1 « La France, un champion agricole : Pour combien de temps ? », Commission des affaires économiques – Groupe d’études Agriculture et Alimentation – Rapport d’information de M. Laurent Duplomb, sénateur de Haute-Loire Rapport n° 528, 28 mai 2019.
2 « Comment expliquer la réduction de l’excédent agricole et agro-alimentaire ? », Trésor-éco, n°230, octobre 2018.
3 Ces données incluent les crédits dédiés au Fonds européen pour le développement (FED) qui est jusqu’à présent un outil extrabudgétaire et qui devrait être intégré dans le budget général de l’Union dans le prochain CFP pour un montant de 0,03% du RNB.
4 Robin Degron, « L’agenda financier Europe 2027 : une quête de croissance, des cohésions qui s’érodent », revue Gestion&Finances publiques, n°6/2018.
5 « Comment nourrir le Monde en 2050 », FAO, Rapport du forum des experts de haut niveau, octobre 2009.

Robin Degron
17 Avril 2020

Robin Degron est ancien élève de l’ENA, professeur associé de droit public à l’université Paris 1 – Panthéon-Sorbonne (HDR Géographie), maître de conférence à Sciences Po et conseiller scientifique de Futuribles. Docteur en géographie économique, DEA en biométrie ancien ingénieur de l’ENGREF, Directeur d’un EDPA à la HPA de Dauphine.Rédacteur en chef adjoint de la Revue Gestion&Finances publiques.
Il est l’auteur de six livres et de plusieurs articles sur le développement durable et l’organisation spatiale des pouvoirs sous contrainte financière, thème de son HDR.
Robin Degron est en outre Conseiller spécial auprès de France Stratégie.
Haut fonctionnaire des finances, Robin Degron a eu des expériences administratives multiscalaires et construit une réflexion sur le développement durable des territoires d’Europe, son organisation, ses moyens.
Conseiller référendaire à la Cour des comptes, Première chambre (2015-2018).

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